Sistema aprisional e o princípio da eficiência

O Poder Público e parceiros privados na implementação de uma gestão, realmente efetiva, no sistema penitenciário/carcerário brasileiro, esse assunto, frequentemente abordado, aponta como possível solução para a administração penitenciária a implementação de parcerias público-privadas na gestão carcerária nacional, nos moldes do que prescreve a lei 11.079/04.

A discussão ganhou ainda mais visibilidade com o projeto de lei 513/11 que Estabelece normas gerais para a contratação de parceria público-privada para a construção e administração de estabelecimentos penais, e que atualmente se encontra em análise para votação na Comissão de Direitos Humanos e Cidadania do Senado Federal.

Dentro dos objetivos da lei, pode o contrato de concessão especial sob o regime de parceria público-privada ser conceituado como o acordo firmado entre a administração pública e pessoa do setor privado com o objetivo de implantação ou gestão de serviços públicos, com eventual execução de obras ou fornecimento de bens, mediante financiamento do contratado, contraprestação pecuniária do poder público e compartilhamento de riscos e dos ganhos entre os pactuante”.

Ao conceituar a parceria público-privada assim a expõe:

“Conforme o artigo 2º da lei nº 11.079/04, parceria público-privada (PPP) é um contrato administrativo de concessão, que pode assumir as seguintes modalidades:

a) Patrocinada

b) Administrativa

A concessão patrocinada é o de concessão de serviços públicos ou de obras publicas de que trata a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. Rege-se pela lei nº 11.079/2004, aplicando-se-lhe subsidiariamente o disposto na Lei nº 8.987, 13 de fevereiro de 1995, e nas leis que lhe são correlatas.

Já a concessão administrativa é o contrato de concessão de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento de instalação de bens. Rege-se pela Lei nº 11.079/2004, aplicando-se-lhe adicionalmente o disposto nos arts. 21, 23, 25 e 27 a 39 da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e no art. 31 da Lei nº 9.074, de 7 julho de 1995”.

Com isso, verifica-se que as PPP’s, como usualmente são nomeadas pela doutrina administrativista, tratam-se de um modelo de gestão conjunta entre o Estado e particulares, pessoas físicas ou jurídicas, com o objetivo de ser efetivar a aplicação de determinadas atividades públicas de interesse geral, que possam gerar lucros direta ou indiretamente ao parceiro privado e criar a prestação eficiente aos usuários de determinado serviço público de interesse do Estado.

A doutrina administrativista explica que “o instituto é bom e representa mais uma tentativa para que o poder público obtenha do setor privado parcerias, recursos e os parâmetros para sua gestão, unindo forças, no intuito de executar atividades estatais, tarefas nas quais o Estado, sozinho, não tem alcançado sucesso, mas a sua eficiência dependerá do tempo e da forma de condução dos nossos administradores”.

Posto isso, fica clara o objetivo das PPP’s, que além de ser uma importante forma de efetivar a prestação de determinado serviço público, ainda acaba por efetivar a prestação de serviços em que o Estado atua de forma deficiente, ou mesmo se abstém de atuar por falta de suporte ou qualificação de pessoal.

Nesse diapasão, as PPP’s, valendo-se do modelo gerencial próprio de entidades privadas, podem alcançar a efetivação de serviços públicos de forma mais eficiente e assim atender as necessidades da sociedade, sem que com isso sejam obstaculizadas pelos tramites e procedimentos típicos dos serviços públicos.

O problema da Eficiência na prestação de serviços penitenciários e a inobservância do Princípio da eficiência na atividade administrativa.

É de conhecimento de toda a doutrina administrativista que a prestação de um serviço pelo ente público deve atingir ideais de qualidade e eficiência para a satisfação da sociedade imediatamente atingida pelo objeto do serviço público.

Sendo assim, aeficiência administrativa, como a melhor realização possível da gestão dos interesses públicos, posta em termos de plena satisfação dos administrados com os menores custos para a sociedade, ela se apresenta, simultaneamente, como um atributo técnico da administração, como uma exigência ética a ser atendida e, coroando a relação, como uma característica jurídica exigível, de boa administração dos interesses públicos”.

Entendido o principio da eficiência nos tratos da Administração pública para com o particular, pode-se caracterizar a deficiência/ineficiência dos serviços públicos, extraindo-se do conceito acima alinhado, como sendo a realização deficiente da gestão da coisa pública, serviço esse que é insuficiente para satisfazer os interesses dos administrados e que, em muitas vezes, ocasiona a elevação dos gastos públicos de forma exorbitante sem trazer com isso qualquer resultado que seja minimamente satisfatório à sociedade.

Com o que foi abordado até aqui, busca-se demonstrar que em se tratando de serviços penitenciários, estes que são de interesse geral, a Administração pública está imediatamente vinculada a prestar o serviço de forma eficiente. Eficiência essa que atinge tanto a sociedade livre, quanto os que sofrem a reprimenda de liberdade pelo poder público.

Pode-se extrair do relatório sobre a situação do sistema prisional brasileiro realizado pela Comissão permanente de Direitos Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados Federais os seguintes problemas, verificados em vários Estados da Federação, a seguir expostos:

“Superlotação;

Má atuação dos agentes penitenciários nas unidades prisionais;

Ociosidade dos presos;

Problemas estruturais nos prédios: esgotos a céu aberto e sempre entupidos, forçando o contato dos presos com detritos, ocasionando doenças de pele e outros problemas de saúde;

Alimentação precária;

Falta de assistência médica para muitos presos doentes;

Falta de qualificação dos agentes penitenciários. Em função do despreparo, acabam cometendo abusos no exercício de sua função, praticando também a tortura;

Insuficiência de programas de trabalho e ressocialização;

Falta de área de lazer e de trabalho;

Número insuficiente de agentes penitenciários proporcionais à população carcerária;”

Juntamente com os problemas abordados o relatório trás sugestões de solução, que em muito efetivam a aplicação da eficiência na atividade administrativa carcerária, e ainda possibilitam a aplicação, que apesar de expressamente prevista não se vê na prática, do principio da humanização da pena, o qual somente pode ser alcançado com a efetivação de um sistema de gestão que especificamente atenda as necessidades do serviço prisional. Eis as soluções apontadas pelo relatório:

“Liberação imediata dos recursos contingenciados no Fundo Nacional Penitenciário (Funpen);

Fiscalização mais efetiva do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) sobre a execução penal do Poder Judiciário;

Ensino profissionalizante - Os presos têm oportunidade de acesso ao conhecimento, transmitido de forma dinâmica e moderna, através de práticas pedagógicas construtivistas, que utilizam métodos participativos e trabalhadas as individualidades. Contam com suporte de recursos audiovisuais, como o Telecurso 2000, utilização de linguagem prática, incentivando a participação nos trabalhos em equipe; Trabalho: Dentro do que estabelece a Lei de Execução Penal, são realizadas ações que motivam os presos para o trabalho, procurando minimizar os problemas dentro das penitenciárias quanto à ociosidade e a falta de perspectivas para o futuro.

Ampliações e reformas - Recomenda-se que a reforma seja iniciada pelo sistema de esgoto. Recomenda-se também que as obras sejam fiscalizadas e acompanhadas;

Rever a qualidade da comida servida nos presídios, inclusive com relatórios de nutricionistas e do serviço de vigilância sanitária;

Melhorar a estrutura do corpo médico e disponibilizar medicamentos para os presos; Celebrar convênio do Estado com as secretarias municipais da saúde para que um enfermeiro faça um levantamento semanal preliminar de atendimento à saúde e providencie os encaminhamentos necessários;

Qualificação adequada para os agentes penitenciários, através de incentivos especifico para a criação de cursos de capacitação profissional;

Criação de projetos de reintegração educacional e cultural dos internos; proporcionar a prática de atividades profissionalizantes aos internos;

Adequar a arquitetura das penitenciárias, para a criação de áreas de convivência e lazer entre os presos; uma nítida e efetiva separação entre alojamento dos presos e áreas de ressocialização, diminuindo perigo de tomada de reféns e destruição de equipamentos e documentos.

Criação de maior número de vagas para o cargo de agentes penitenciários para adequar-se ao número de detentos no sistema prisional, oferecendo cursos para o melhor fim ao qual o cargo busca.”

Com isso, fica claro que a eficiência na Administração Público penitenciária está intimamente ligada com a necessidade de se estabelecer um sistema gerencial que atenda aos fins terapêuticos que a segregação prisional busca alcançar ao preso, somente assim será possível que segregado possa realmente atingir a utópica ressocialização advinda da pena restritiva a qual é submetido.

Atente-se para o fato que o sistema penitenciário, da forma como é gerido na atualidade, em nada alcança qualquer padrão de eficiência que seria pressuposto da prestação de serviços públicos.

Importante ainda destacar que a situação do sistema penitenciário deveria ser pensada como parte de uma política criminal e que esta deve ser compreendida não apenas como reflexões sobre direitos e garantias fundamentais dos cidadãos que se encontram em estado de segregação prisional, e, sim, como um processo de tomada de decisões que envolva a definição de prioridades, de recursos e de previsão de impactos, bem como planos de ações a serem desenvolvidas por governos e instituições privadas, ou ambas em comuns objetivos.

Assim, as instituições que tem por objetivo a administração do sistema carcerário deveriam buscar o estabelecimento e perseguição de metas, idealizadas e construídas a partir de programas com subvenções especificas, com o fim maior de administrar a aplicação da pena de forma que ela alcance todos os objetivos estabelecidos tanto em âmbito constitucional quanto infraconstitucional, criando assim a possibilidade de realmente ressocializar o preso e garantir que a pena haja sido suficiente e útil ao meio social em que o individuo voltará a pertencer.

Com isso, o cumprimento de metas que realmente atendam o fim maior da pena, qual seja a ressocialização do condenado e a implantação de um serviço penitenciário realmente efetivo mostram-se os pontos de partida para extinguir o problema da deficiência na prestação dos serviços penitenciários e se alcançar a boa e eficiente prestação desse serviço pela administração pública, nas formas propostas no presente trabalho.

Tramita no Congresso Nacional o projeto de lei 513/11, que estabelece normas gerais para a contratação de parcerias público-privada para construção e administração de estabelecimentos penais.

Com o surgimento da PL 513/11 inúmeros foram as criticas ao seu conteúdo.

As mais frequentes indagações sobre seu objeto apontavam ser uma forma de “privatização” do sistema carcerário e que assim seria criada uma nova fonte econômica à custa da criminalidade e que em nada mudaria na melhoria da qualidade na aplicação da pena.

Prima-se pela ideia de uma Administração Pública gerencial, em que se busca fazer com que o serviço público seja menos burocrático e atinja sua finalidade, que a prestação do serviço seja mais eficiente, procurando, assim, eliminar fatores que inflacionam o gasto público, como a corrupção, o nepotismo, o abuso do poder etc.”

Antes de adentrar propriamente no conteúdo do projeto de lei 513/11 é importante esclarecer que a terceirização trará ganhos ao mirar os seguintes fatores: obrigatoriedade de trabalho para o preso; capacitação profissional; e educação. Fatores fundamentais para um processo de ressocialização eficiente e pouco aplicado na atual realidade das penitenciárias brasileiras. A iniciativa do parceiro privado precisa ser livre para explorar a mão-de-obra do preso como bem quiser, logico que dentro dos limites legais. A lógica econômico-privada garantirá uma auto regulação do sistema que só trará ganhos para a sociedade, pois possibilitará o que o sistema atual não possibilita, a ressocialização, o atendimentos dos fins terapêuticos da pena, e, talvez, em longo prazo, a autossuficiência do próprio sistema.

A PL institui de forma detalhada quais os requisitos que a instituição privada deve possuir para que haja a formalização do contrato de parceria, entre eles se encontram em evidencia os estampados nos parágrafos do artigo 3º, abaixo transcritos:

“§ 1º A Administração Público levará em conta, para a seleção do grupo ou empresa privada, entre outros critérios julgados convenientes, a viabilidade prática do projeto-modelo de concepção da estrutura arquitetônica do estabelecimento penal, suas condições de segurança e a capacidade de a estrutura e a empresa atenderem aos serviços a serem exigidos contratualmente.

§ 2º Não poderão fazer parte da sociedade dos grupos ou

empresas privadas de que trata o § 1º deste artigo, seja como sócio ou

acionista, as pessoas que tiverem sido condenadas por crime contra a

Administração Pública ou por improbidade administrativa.”

Com isso verificou-se o cuidado do legislador no momento da escolha do parceiro privado, além de requisitos técnicos relacionados ao projeto modelo também se institui como requisito a idoneidade do parceiro privado, buscando preservar a probidade na prestação do serviço público.

Outra importante passagem do projeto de lei que demonstra a preocupação do legislador na efetivação da PPP se encontra no artigo 16 do projeto de lei em discussão, que assim expõe:

“Art. 16. Os estabelecimentos penais sob contratação de parceria público-privada serão fiscalizados pelo juízo da execução penal, pelo ministério público, pelo conselho penitenciário e pelo departamento penitenciário local.”

O artigo 16 da PL 513/11 demonstra a preocupação do legislador com a fiscalização na execução da parceria, é apresentado um rol de órgãos e entidades da administração pública com poder de fiscalização sobre a contratação e execução da parceria com o claro objetivo de garantir que a mesma seja executada atendendo os objetivos de interesse público que originam sua criação.

Dentre os vários preceitos expostos na PL 513/11 cabe apresentar os que mais saltam aos olhos em questão de importância, e que mais atendem a uma prestação eficiente do serviço público e concomitantemente garantem a ressocialização do condenado como fim desse modelo de PPP, dentre eles destacam-se os seguintes:

“Serão deveres da concessionária manter assistência jurídica, acompanhamento médico, odontológico e nutricional.

A concessionária também manterá programas educacionais e de capacitação profissional, bem como de esporte e lazer e programas laborais.

Os estabelecimentos penais administrados em forma de Parceria Público-privada deveram manter área suficiente para a pratica dos atos descritos nos tópicos anteriores, bem como treinamento de agentes penitenciários para uma fiel prestação do serviço público.

O parceiro privado será remunerado com base na disponibilidade de vagas do estabelecimento penal, no número de presos custodiados e na prestação de serviços requerida pelo contrato.

O parceiro privado terá liberdade para explorar o trabalho dos presos, assim como utilizar ambientes do estabelecimento penal para a comercialização de produtos e serviços oriundos desse trabalho, e dos lucros será deduzida a remuneração devida.

O contrato poderá ser rescindido pelas partes na hipótese de desempenho que não atenda aos critérios de avaliação previstos em contrato.”

Visto isso, se mostra possível se aferir que as possibilidades oferecidas por uma possível parceria com a iniciativa privada podem trazer inúmeras vantagens ao poder público, em tudo aquilo que o mesmo deveria oferecer mas por inúmeros fatores acaba não alcançando.

A PL 513/11 logicamente ainda precisa de algumas mudanças, como por exemplo em seu artigo 15 que indica ser possível a parceria com empresas de capital estrangeiro, porém, apesar da necessidade de algumas adequações, é de salutar importância que haja uma norma que regularize esse sistema de PPP’s visto que claramente a sociedade tem muito a ganhar com uma prestação mais eficiente do serviço penitenciário.

Há ainda que se dizer que a PL 513/11 vem em muito para instituir o modelo de administração gerencial privado ao serviço público e assim demonstrar que o mesmo pode tornar o sonho de alguns serviços públicos como realidade, como por exemplo, a até então inalcançável ressocialização do individuo.